Prolog!
Pembangunan daerah sering kali dihadapkan pada tuntutan percepatan pelaksanaan program dan kegiatan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Dalam praktiknya, tidak jarang pekerjaan fisik telah dimulai bahkan selesai dikerjakan sebelum dokumen kontrak ditandatangani. Untuk menyesuaikan kondisi administrasi dengan fakta lapangan, kemudian dibuat kontrak dengan tanggal yang dimundurkan (backdating contract), sehingga secara administratif seolah-olah kontrak telah ada sebelum pekerjaan dilaksanakan.
Praktik demikian menimbulkan persoalan hukum yang kompleks karena menyentuh aspek hukum administrasi pemerintahan, hukum keuangan negara, pengadaan barang dan jasa pemerintah, serta hukum pidana korupsi. Pada satu sisi, dalil yang sering dipakai adalah pekerjaan harus segera dilaksanakan karena kebutuhan masyarakat yang mendesak maupun masa pencairan anggaran yang mepet. Namun di sisi lain, prinsip legalitas dalam pengelolaan keuangan daerah/ negara mensyaratkan bahwa setiap pengeluaran APBD harus didasarkan pada dokumen yang sah dan perikatan yang telah terbentuk sebelumnya.
Kajian yuridis normative ini mengkaji bagaimana praktik backdating kontrak dapat berkembang dari sekadar pelanggaran administrasi menjadi modus tindak pidana korupsi, terutama ketika digunakan untuk melegitimasi penggunaan keuangan daerah dalam pengadaan barang / jasa pemerintah secara melawan hukum yang tidak sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Prinsip Legalitas Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah
Pengelolaan keuangan daerah pada dasarnya tunduk pada prinsip legalitas, akuntabilitas, transparansi, efisiensi, dan efektivitas. Dalam sistem keuangan negara, penggunaan APBD tidak dapat dilakukan hanya berdasarkan kebutuhan atau fakta bahwa pekerjaan telah dilaksanakan. Setiap pengeluaran harus memiliki dasar hukum yang sah berupa dokumen anggaran, kontrak, serta dokumen pendukung lainnya.
Pasal 3 Ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara mengatur:
“ Keuangan negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang- undangan, efesien, ekonomis, efektif, transparan dan bertanggungjawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.”
Pasal 3 Ayat (1) PP Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah juga mengatur:
” Pengelolaan keuangan daerah dilakukan secara tertib, efesien, ekonomis, efektir, transparan dan bertanggungjawab dengan memperhatikan rasa keadilan, kepatutan , manfaat untuk masyarakat serta taat pada ketentuan peraturan perundang-undangan.”
Pasal 18 Ayat (3) UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mengatur:
“ Pejabat yang menandatangani dan/atau mengesahkan dokumen yang berkaitan dengan surat bukti yang menjadi dasar pengeluaran atas beban APBN/APBD bertanggungjawab atas kebenaran material dan akibat yang timbul dari penggunaan surat bukti tersebut.”
Konsekuensinya, maka dokumen kontrak bukan sekadar formalitas administratif, melainkan instrumen hukum yang menentukan legalitas penggunaan keuangan daerah, Sehingga dalam perspektif ini, kontrak yang dibuat setelah pekerjaan dimulai menimbulkan pertanyaan mendasar mengenai keabsahan hubungan hukum antara pemerintah daerah dan penyedia barang/jasa. Jika pada saat pekerjaan dimulai belum terdapat kontrak, maka secara hukum hubungan perikatan pemerintah sebenarnya belum terbentuk.
Legalitas Kontrak yang Dibuat Setelah Proyek Berjalan
Dalam hukum perdata, suatu perjanjian dapat dianggap sah apabila memenuhi syarat sah perjanjian sebagaimana diatur dalam pasal 1320 KUHPerdata, yang mengatur : “Supaya terjadi persetujuan yang sah, perlu dipenuhi empat syarat:“
- Kesepakatan mereka yang mengikatkan diri;
- Kecakapan untuk membuat suatu perikatan;
- Suatu pokok persoalan tertentu;
- Suatu sebab yang tidak dilarang
Akan tetapi, kontrak pemerintah memiliki karakteristik khusus karena tidak hanya tunduk pada hukum perdata, tetapi juga pada hukum publik yang mengatur penggunaan keuangan negara.
Kontrak pengadaan pemerintah berfungsi sebagai dasar legal pelaksanaan pekerjaan sekaligus dasar pembayaran. Oleh karena itu, pekerjaan yang telah dilaksanakan sebelum kontrak ditandatangani pada hakikatnya dilakukan tanpa dasar hubungan hukum administratif yang sah.
Philipus M. Hadjon berpendapat dalam buku “Pengantar Hukum Administrasi Indonesia” :
“Setiap tindakan pemerintahan harus bertumpu pada asas legalitas (rechtmatigheid van bestuur), yaitu kewenangan dan tindakan pemerintah harus mempunyai dasar hukum.”
Akibatnya, ketika kontrak kemudian dibuat dengan tanggal mundur, muncul persoalan mengenai keaslian fakta hukum yang dicantumkan dalam dokumen tersebut. Kontrak tidak lagi mencerminkan keadaan yang sebenarnya, melainkan menjadi instrumen untuk menyesuaikan administrasi dengan peristiwa yang telah terjadi , yang cenderung dipakai sebagai modus operandi oleh oknum-oknum pelaksana kegiatan dan oknum rekanan untuk melakukan korupsi pada proyek pengadaan tersebut.
Backdating Kontrak Sebagai Bentuk Rekayasa Administrasi
Secara administratif, backdating merupakan tindakan mencantumkan tanggal yang tidak sesuai dengan waktu sebenarnya (riil time) suatu dokumen dibuat atau ditandatangani. Dalam konteks pengelolaan keuangan daerah, tindakan ini dapat dipandang sebagai bentuk rekayasa administrasi (administrative engineering) atau bahkan fiktif administratif.
Fiktif administratif terjadi ketika dokumen resmi menggambarkan keadaan hukum yang berbeda dari keadaan faktual yang sebenarnya. Dalam kasus proyek yang telah berjalan sebelum kontrak ditandatangani, dokumen kontrak bertanggal mundur digunakan untuk menciptakan kesan seolah-olah bahwa seluruh proses telah dilaksanakan sesuai prosedur. Dan pada tahap tertentu, rekayasa administrasi ini tidak lagi sekadar pelanggaran prosedural apalagi jika didasari dengan adanya “Niat Jahat / Mens Rea” yang merupakan sarana untuk menyembunyikan modus- modus operandi tindak pidana korupsi.
Konflik Antara Kebutuhan Pembangunan dan Prinsip Legalitas
Salah satu alasan yang sering dikemukakan untuk membenarkan pekerjaan sebelum kontrak adalah kebutuhan masyarakat yang mendesak. Pejabat daerah berpendapat bahwa keterlambatan administrasi tidak boleh menghambat pelayanan publik atau pembangunan infrastruktur.
Namun demikian, hukum administrasi pemerintahan mengenal konsep diskresi sebagaimana diatur dalam UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, diskresi tersebut memiliki batas-batas tertentu dan diskresi tidak dapat digunakan untuk mengabaikan ketentuan yang secara tegas mensyaratkan adanya kontrak sebelum pelaksanaan pekerjaan.
Keadaan mendesak memang dapat menjadi dasar tindakan tertentu, tetapi tidak otomatis melegitimasi pembuatan dokumen yang tidak sesuai dengan fakta sebenarnya. Dengan demikian, alasan percepatan pembangunan tidak dapat dijadikan pembenar atas praktik backdating kontrak.
Pertanggungjawaban Pejabat Dalam Pelaksanaan Pekerjaan Tanpa Kontrak
Permasalahan berikutnya adalah mengenai pihak yang bertanggung jawab ketika pekerjaan dilaksanakan tanpa dasar kontrak yang sah.
Dalam pengadaan barang/jasa pemerintah, terdapat beberapa pejabat yang memiliki peran strategis sebagaimana diatur pada pasal 8 Perpres Nomor 12 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/ Jasa Pemerintah, antara lain: ”Pelaku pengadaan barang/jasa terdiri dari :”
a.PA
b.KPA
c.PPK
d.Pejabat Pengadaan;
e.Pokja Pemilihan;
f.Agen Pengadaan;
g.Dihapus;
h.Penyelenggara Swakelola; dan
i.Penyedia.
Dalam hal ini PPK memiliki tanggung jawab utama karena berwenang membentuk perikatan yang mengakibatkan pengeluaran APBD. Apabila pekerjaan dimulai sebelum kontrak ditandatangani, maka terdapat indikasi bahwa fungsi pengendalian hukum terhadap penggunaan anggaran tidak berjalan sebagaimana mestinya.
Dalam perspektif hukum administrasi, dapat timbul tanggung jawab jabatan. Namun apabila terdapat unsur kesengajaan atau penyalahgunaan kewenangan, maka pertanggungjawaban dapat berkembang menjadi tanggung jawab pribadi sebagaimana diatur pada Pasal 18 Ayat (3) UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
Fiktif Administratif Sebagai Tahap Awal Korupsi
Fenomena yang menarik adalah bahwa banyak perkara korupsi di sektor pengadaan diawali oleh fiktif administratif. Pada tahap awal, pelanggaran tampak sederhana berupa dokumen yang tidak lengkap atau tanggal yang tidak sesuai. Namun setelah dilakukan audit dan pemeriksaan lebih mendalam, ditemukan bahwa rekayasa administrasi tersebut merupakan pintu masuk bagi berbagai penyimpangan lain, dan persoalan menjadi lebih serius ketika backdating digunakan untuk menutupi perbuatan yang mengandung unsur tindak pidana korupsi.
Dalam praktik penegakan hukum, backdating sering muncul sebagai bagian dari rangkaian perbuatan tindak pidana korupsi , yang sebagian besar untuk mencapai beberapa tujuan, antara lain:
- melegitimasi pengeluaran anggaran yang tidak sah;
- menyembunyikan pelaksanaan pekerjaan yang tidak sesuai prosedur;
- menutupi pengaturan / pengkondisian pengadaan yang telah diarahkan kepada penyedia tertentu;
- menghindari proses pengadaan yang semestinya;
- mempermudah pencairan dana;
- Mencari keuntungan pribadi, golongan dan atau koorporasi;
- menyamarkan kerugian keuangan negara.
Pada kondisi demikian, kontrak bertanggal mundur tidak lagi dipandang sebagai kesalahan administrasi biasa, tetapi sebagai instrumen untuk menciptakan legalitas semu guna melakukan tindak pidana korupsi secara sistemik. Sehingga, backdating kontrak dapat dipahami sebagai salah satu indikator risiko korupsi yang memerlukan perhatian serius dalam sistem pengawasan keuangan daerah.
Relevan dengan pendapat Jeremy Pope dalam bukunya ”Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System” yang artinya:
“Korupsi berkembang ketika akuntabilitas lemah dan transparansi tidak berjalan.”
Bagaimana Pengadaan Bisa Jadi Korupsi?
Meskipun pengadaan merupakan hubungan kontraktual yang merupakan domain hukum perdata dalam penyelesaian permasalahan yang terjadi, namun keadaan akan menjadi lain jika permasalahan dalam pengadaan barang/jasa itu terjadi karena adanya perbuatan melawan hukum berupa manipulasi sistemik yang didasari adanya “Niat Jahat / Mens Rea” dari beberapa oknum pelaksana pengadaan baik oknum pejabat publik maupun pihak penyedia sehingga mengakibatkan adanya kerugian keuangan negara/ daerah.
Contohnya begini! Sebelum dilakukannya tender telah ada kongkalikong antara oknum pejabat publik dengan oknum penyedia barang/jasa untuk pengkondisian hal-hal tertentu seperti: merekayasa penawaran, atau bekerjasama dengan oknum pejabat publik untuk “mengatur” pemenang tender dengan adanya kuncian spesifikasi teknis tertentu sehingga hanya penyedia tertentu yang telah diatur yang mampu memenuhinya , adanya manipulasi lelang, proses penunjukan langsung yang tidak sah maupun pengurangan volume pekerjaan dan puncaknya adanya manipulasi dokumen pengadaan dengan backdating, dimana maksud dan tujuan dari manipulasi sistemik ini adalah semata-mata untuk menguntungkan dan/atau memperkaya diri pribadi para oknum, orang lain maupun korporasi dan kondisi, sehingga dari Niat, Proses dan Dampaknya memenuhi unsur-unsur delik korupsi dalam pasal 603 KUHP dan pasal 604 KUHP. Namun tetap harus dibuktikan ya secara yuridis melalui Penyidikan dan pembuktian yang sah berdasarkan KUHAP, bukan hanya didasarkan pada asumsi semata loh!
Relevan dengan pendapat Robert E. Klitgaard dalam bukunya Controlling Corruption yang berbunyi “Corruption is the misuse of public office for private gain” yang bermakna :
“Korupsi adalah penyalahgunaan jabatan publik untuk keuntungan pribadi.”
Hal ini bukan lagi sekadar masalah kontraktual. Ini sudah menyangkut kerugian negara dan telah memenuhi unsur-unsur pidana korupsi.
“Niat jahat / Mens Rea” dari pelaku korupsi ini senantiasa selalu ada sebelum proses kontrak ditutup (Ante Factum) hingga pelaksanaan Tender (Post Factum).
Korupsi adalah extraordinary crime, kejahatan luar biasa yang tidak cukup ditangani dengan cara-cara biasa. Jalur perdata atau administrasi hanya menyelesaikan “akibat hukum”, tapi tidak menyentuh “niat jahat” pelaku korupsi.
Real Case
Kasus korupsi pekerjaan konsultansi fiktif pada penyaluran bantuan sosial (bansos) beras Kementerian Sosial (Kemensos) tahun 2020 yang melibatkan PT. Primalayan Teknologi Persada (PTP). Dengan kronologi PT. PTP ditunjuk sebagai konsultan oleh PT Bhanda Ghara Reksa (Persero) atau BGR (rekanan Kemensos) untuk menyalurkan bansos beras. Namun, penunjukan tersebut dilakukan tanpa kajian dan perusahaan tersebut dilaporkan hanya menjadi formalitas/fiktif dalam distribusi, sehingga terjadi rekayasa dokumen lelang dan tanggal kontrak yang dibuat mundur (backdate) guna melegalkan proses sepihak tersebut sehingga mengakibatkan terjadinya kerugian keuangan negara hingga Rp125 miliar.
Refleksi Akhir
Praktik pembuatan kontrak bertanggal mundur/ backdating dalam proyek pemerintah daerah bukan sekadar persoalan administratif, melainkan menyangkut prinsip fundamental pengelolaan keuangan negara yang menuntut legalitas, akuntabilitas, dan transparansi. Pekerjaan yang dimulai sebelum kontrak ditandatangani menunjukkan adanya ketidaksesuaian antara fakta lapangan dan fakta hukum yang seharusnya menjadi dasar penggunaan APBD.
Pada tingkat tertentu, backdating dapat dikualifikasikan sebagai pelanggaran administrasi yang menimbulkan konsekuensi disiplin dan tanggung jawab jabatan. Namun ketika digunakan dengan dasar “niat jahat/ Mens Rea” untuk melegitimasi pengeluaran anggaran yang tidak sah, menyembunyikan penyimpangan prosedur, atau menimbulkan kerugian keuangan negara dan mencari keuntungan secara sepihak, maka praktik tersebut berkembang menjadi modus tindak pidana korupsi.
Oleh karena itu, penguatan sistem pengendalian internal, kepatuhan terhadap prosedur pengadaan, serta penegakan prinsip kebenaran material dokumen keuangan menjadi instrumen penting untuk mencegah transformasi pelanggaran administrasi menjadi tindak pidana korupsi dalam pengelolaan keuangan daerah.