Lanskap Awal
Di tengah gencarnya upaya pemberantasan korupsi di Indonesia, terdapat satu persoalan mendasar yang kerap luput dari perhatian, yakni persoalan terminologi keuangan negara. Istilah yang seharusnya memiliki definisi yang jelas justru sering menimbulkan multitafsir, terutama ketika dikaitkan dengan konsep keuangan negara yang dipisahkan sebagai kekayaan negara dalam proses pembuktian perkara tindak pidana korupsi. Akibatnya, praktik penegakan hukum tidak selalu berjalan sederhana, bahkan kerap memunculkan perbedaan pandangan di kalangan aparat penegak hukum, praktisi, maupun akademisi.
Histori Konsep Keuangan Negara
Secara historis, konsep pengelolaan keuangan negara di Indonesia memiliki akar yang panjang. Kerangka hukum mengenai pengelolaan keuangan negara tidak sepenuhnya lahir setelah kemerdekaan, melainkan telah terbentuk sejak masa kolonial.
Pada tahun 1867, pemerintah Hindia Belanda memberlakukan Indische Comptabiliteit Wet (ICW) yang berfungsi menertibkan sistem anggaran pemerintahan kolonial. Regulasi ini juga mengatur distribusi surplus anggaran atau batig slot yang disalurkan kepada pemerintah Belanda sebagai negara induk.
Selain itu, pengaturan mengenai keuangan perusahaan negara juga telah diatur melalui Indonesische Bedrijvenwet (IBW) Staatsblad 1927-419. Regulasi tersebut kemudian diperbarui melalui UU Darurat No. 3/Drt Tahun 1954danUU No. 12 Tahun 1955. Secara garis besar, aturan tersebut mengatur bagaimana modal dan kekayaan negara dikelola dalam badan usaha milik negara.
Pengawasan dan administrasi keuangan negara pada masa kolonial juga diatur melalui Instructie en verdere bepalingen voor de Algemene Rekenkamer (IAR) serta Regelen voor het Administratief Beheer (RAB). Namun, regulasi yang lahir dalam konteks kolonial tersebut tidak sepenuhnya kompatibel dengan realitas Indonesia modern. Perkembangan demokrasi, dinamika ekonomi, serta kemajuan teknologi telah mengubah cara negara mengelola keuangan publik.
Kondisi inilah yang kemudian menyebabkan terminologi dan konsep keuangan negara, khususnya yang berkaitan dengan kekayaan negara yang dipisahkan, masih menyisakan ruang perdebatan hingga saat ini. Yuk, simak kajian yuridis normatif berikut agar tidak salah kaprah dalam memahami tentang masalah ini.
Reformasi & Pembaruan Paket Hukum Keuangan Negara
Sebagai respons terhadap kebutuhan tata kelola keuangan negara yang lebih modern, Indonesia melakukan reformasi besar dalam pengelolaan keuangan negara berdasarkan amanat Pasal 23C UUD 1945.
Reformasi tersebut diwujudkan melalui lahirnya paket undang-undang keuangan negara yang bertujuan membangun sistem pengelolaan keuangan yang lebih efisien, transparan, dan akuntabel. Dengan kerangka hukum baru ini, pemerintah diharapkan mampu mengelola anggaran negara secara lebih tertib, efektif, dan tepat sasaran sehingga dapat meminimalkan kebocoran anggaran serta memastikan penggunaan dana publik untuk kepentingan masyarakat.
Paket undang-undang keuangan negara tersebut meliputi:
- UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara;
- UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara;
- UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara;
- UU No. 19 tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara;
- UU No. 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan;
Fragmentasi Makna Keuangan Negara Pada BUMN/BUMD
Dalam tataran teoriti dan praktik, paket undang-undang keuangan negara tersebut telah menimbulkan beberapa persoalan khususnya pada praktik penanganan perkara korupsi yang berkaitan dengan aktifitas yang dilakukan BUMN/BUMD. Hal itu muncul karena terdapat ketidakharmonisan dalam politik di bidang keuangan negara, karena tidak adanya pembedaan secara yuridis prinsipil dan konsisten antara hukum publik dan hukum privat, sehingga keadaan ini mengakibatkan pengertian keuangan negara terbagi menjadi 3 perspektif yang berbeda, antara lain:
1.Perspektif Hukum Administrasi Negara
Pasal 1 angka 22 UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mengatur ” Keuangan Negara diartikan sebagai kekurangan uang, surat berharga dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum , baik sengaja maupun lalai. Ketentuan tersebut selaras dengan rumusan Pasal 1 angka 15 UU No. 15 Tahun 2006 tentang BPK.
2.Perspektif Hukum Perdata
Dalam UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas dan UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan “Pengertian keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu , baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Pasal 2 UU No. 17 Tahun 2003 mengatur : “keuangan negara meliputi:”
a. Hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang dan melakukan pinjaman;
b. Kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga;
c. Penerimaan Negara;
d. Pengeluaran negara;
e. Penerimaan daerah;
f. Pengeluaran daerah;
h. Kekayaan negara/ kekayaan daerah yang dikelolasendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang serta hak-hakl lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah;
i. Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/ atau kepentingan umum;
j. Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.
Dalam UU NO. 40 tahun 2007 tentang PT dan UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN menyatakan:
“keuangan Negara adalah berkurangnya kekayaan negara/daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang , surat berharga atau saham, piutang barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara/ daerah yang disebabkan oleh perbuatan melanggar norma atau aturan yang telah ditetapkan.”
3. Perspektif Hukum Pidana
Dalam penjelasan umum UU Tipikor No. 31 Tahun 1999 menyatakan Keuangan negara adalah keseluruhan kekayaan negara dalam bentuk apapun, yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan , termasuk didalamnya segala kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena:
a. Berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban pejabatlembaga negara, baik ditingkat pusat maupun didaerah;
b. Berada dalam penguasaan , pengurusan dan pertanggungjawaban Badan Usaha Milik Negara/ Badan Usaha Milik Daerah, Yayasan, badan hukum, dan perusahaan yang menyertakan modal negara atau perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan negara.
Polemik Kerugian Keuangan Negara dalam Pengelolaan BUMN dan BUMD
Dua polemik yang selalu muncul antara Aparat Penegak Hukum (APH) dengan para praktisi bisnis dalam melakukan interpretasi “Kerugian Keuangan Negara/ Daerah” yang terjadi pada lingkungan BUMN/ BUMD, antara lain:
- Interpretasi tentang “keuangan negara” dan “keuangan negara yang dipisahkan”.
- Interpretasi tentang “Piutang Negara” dan “Status Direksi dan Dewaan Komisaris BUMN”.
Kedua polemik tersebut muncul karena terdapat pendapat bahwa dalam Pasal 2 huruf g UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara telah memasukkan kekayaan negara yang dipisahkan pada BUMN tetap diakui sebagai keuangan negara, sedangkan dalam Pasal 4 Ayat (1) dan penjelasan otentik UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN menyatakan bahwa kekayaan negara yang dipisahkan hanya sebatas modal pada BUMN, sehingga kekayaan BUMN bukanlah merupakan kekayaan negara. Demikian pula pada Pasal 8 dan Pasal 12 UU/Prp No. 49 Tahun 1960 tentang Panitya Urusan Piutang Negara (PUPN) yang memperlakukan piutang BUMN sama dengan piutang negara, BUMN sama dengan instansi pemerintah, penyelesaian piutang BUMN mengikuti tata cara penyelesaian piutang negara. Sementara Pasal 1 angka 6 UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mengatur bahwa piutang negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada pemerintah pusat sehingga menurut UU No. 1 tahun 2004 piutang BUMN bukan piutang negara. Perbedaan inilah yang memunculkan pertanyaan mendasar: interpretasi hukum mana yang paling tepat digunakan?
Doktrin Business Judgment Rule & Perspektif Korporasi
Interpretasi tentang keuangan negara tersebut didasarkan pada analogi dengan memparalelkan ketentuan Pasal 2 angka 7 dan penjelasannya dari UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolosi dan Nepotisme, yang memasukkan Direksi, Komisaris dan pejabat struktural lainnya pada BUMN sama dengan penyelenggara negara lainnya. Padahal menurut Pasal 1 angka 2, 5 dan 6 UU No. 40 Tahun 2007 tentang PT dan Pasal 87 UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN menyatakan bahwa Direksi dan Dewan Komisaris adalah organ Perseroan Terbatas, dimana direksi berwenang dan bertanggungjawab penuh atas pengurusan perseroan untuk kepentingan perseroan, Dewan Komisaris melakukan pengawasan secara umum dan/atau khusus, serta memberi nasihat kepada Direksi. Demikian pula karyawan BUMN adalah pekerja BUMN, tunduk pada UU No. 13 Tahun 2003 tentang Ketagakerjaan.
Kalangan BUMN/BUMD menganggap semua kegiatan yang dilakukan BUMN/BUMD merupakan aktivitas bisnis murni, sehingga jika BUMN/ BUMD mengalami kerugian akibat kesalahan dalam pengelolaan BUMN/BUMD adalah merupakan resiko bisnis semata dengan dalil doktrin Business Judgment Rule.
Memahami Konsep Kekayaan Negara yang Dipisahkan
Mencermati interpretasi tentang keuangan negara tersebut, maka kekayaan negara yang dipisahkan tidak serta merta diartikan sebagai bukan bagian dari keuangan negara sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 1 angka 1 UU No. 17 tahun 2002 tentang Keuangan Negara,yaitu:
“ keuangan negara merupakan semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban negara dalam pelaksanaan pemerintahan negara”.
Oleh karena itu, jika terjadi kerugian dalam pengelolaan BUMN/BUMD yang berbentuk perseroan, dapat juga digunakan terminologi keuangan negara sebagaimana diatur dalam penjelasan UU Tipikor No. 31 Tahun 1999 Jo. UU No. 20 Tahun 2001.
Perbedaan Pokok antara keuangan negara yang dipisahkan dan keuangan negara yang tidak dipisahkan , hanya terletak pada cara pengelolaannya. Sehingga, kekayaan negara yang dipisahkan sebagaimana yang dikelola BUMN/BUMD yang berbentuk Perseroan Terbatas (PT), tetap merupakan keuangan negara atau keuangan daerah yang pengelolaannya diluar system APBN/APBD.
Perbedaan Pengelolaan Keuangan Negara di Dalam dan di Luar APBN/APBD
Perbedaan tata cara pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan tersebut menjadikan kerugian yang terjadi dalam pengelolaan keuangan negara yang dipisahkan tidak selalu merupakan kerugian negara sebagaimana dimaksud dalam undang-undang kekayaan negara. Kerugian dalam pengelolaan keuangan negara yang dipisahkan sejatinya harus dipandang sebagai sesuatu akibat tindakan professional dalam mencapai tujuan perseroan untuk mencari keuntungan (profit oriented). Oleh karena itu, ketika pengelolaan BUMN/BUMD telah dilakukan secara professional jika terjadi kerugian maka sejatinya merupakan kerugian perseroan. Namun apabila kerugian yang terjadi dalam pengelolaan keuangan negara yang dipisahkan pada BUMN/BUMD itu disebabkan oleh adanya perbuatan melawan hukum karena adanya “Niat Jahat/ Mens Rea”, dalam bentuk kecurangan dalam pengelolaan keuangan negara (financial fraud) sehingga tidak sejalan dengan maksud dan tujuan perusahaan, maka disinilah terjadi Kerugian keuangan negara/ daerah.Sehingga adanya dugaan perbuatan melawan hukum dalam pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan dalam BUMN/BUMD menjadi domain Aparat Penegak Hukum (APH) untuk selanjutnya membuktikan ada tidaknya kerugian keuangan negara / daerah tersebut.
“Asas Lex Specialis sebagai Penentu Tafsir!
Terhadap pengertian keuangan negara yang berbeda-beda tersebut, lantas makankah yang relevan untuk dijadikan rujukan oleh Aparat Penegak Hukum (APH) ketika menangani perkara korupsi yang menyangkut keuangan negara yang dipisahkan pada BUMN/ BUMD?
Untuk menjawab hal tersebut, maka dapat dicermati pemahaman terhadap asas lex specialis derogate legi generali yaitu ketentuan-ketentuan dalam undang-undang khusus mengesampingkan ketentuan-ketentuan dalam undang-undang yang bersifat umum. Azas ini tercermin baik dalam KUHP lama (WvS) maupun dalam KUHP 2023, antara lain sebagai berikut:
Pasal 103 KUHP (WvS):
“Ketentuan –ketentuan dalam bab I sampai bab VII buku ini juga berlaku bagi perbuatan-perbuatan yang oleh ketentuan perundang-undangan lainnya diancam dengan pidana, kecuali jika undang-undang ditentukan lain”
Pasal 187 KUHP 2023:
“Ketentuan dalam bab I sampai dengan Bab V buku kesatu berlaku juga bagi perbuatan yang dapat dipidana menurut peraturan perundang-undangan lain, kecuali ditentukanlain menurut undang-undang.”
Pada asas lex specialis derogate legi generali terdapat turunan (derivate) yaitu asas systematische specialiteit (kekhususan yang sistematis) dan logische specialiteit (kekhususan yang logis). Senada dengan pendapat prof. Eddy O.S Hiariej yang menyatakan “kriteria yang dipakai dari systematische specialiteit adakah objek dari definisi umum diatur lebih lengkap dalam kerangka ketentuan khusus, sedangkan logische specialiteit memiliki kriteria definisi rinci dari kejahatan dalam batas-batas definisi umum.”
Bertolak dari systematische specialiteit dan logische specialiteit, maka APH akan menggunakan pengertian keuangan negara sebagaimana yang tercantum dalam penjelasan umum UU Tipikor. Dengan demikian, setiap perbuatan yang menyimpang terhadap penggunaan dan pengelolaan keuangan negara sehingga dapat dikualifikasikan sebagai perbuatan merugikan keuangan negara atau dapat merugikan perekonomian negara yang memenuhi unsur-unsur tindak pidana korupsi, yaitu : (1) adanya perbuatan melawan hukum atau penyalahgunaan wewenang, kesempatan atau sarana ada padanya; (2) para pihak yang diperkaya, baik diri sendiri, orang lain atau korporasi.
Real Case!
Putusan Pengadilan Tipikor Kelas IA Bandung No. 11/Pid.Sus/TPK/2011/PN Badung tanggal 13 Juni 2011 dalam perkara An. Budiningsih, dkk. Dalam pertimbangannya , Majelis Hakim dengan tegas menyatakan bahwa dari fakta-fakta hukum sebagaimana diuraikan dalam pertimbangan-pertimbangannya, menyatakan:
- Bahwa PT. Bank Bukopin Tbk menunjukkan Negara Republik Indonesia sebagai pemegang saham pada Bank Bukopin sebesar 17,293%.
- Bahwa dengan dilakukannya pinjaman fiktif oleh terdakwa dan saksi Tonton maka perbuatan tersebut dapat merugikan keuangan negara….
Pokok penekanan dari pembahasan ini terletak pada hal-hal mendasar yang perlu mendapat perhatian khusus, antara lain :
- Keuangan Negara tidak harus menyangkut suatu besaran atau presentase tertentu, tetapi ketika ada perusahaan yang menyertakan modal negara didalamnya, maka termasuk dalam kategori keuangan negara;
- Kerugian keuangan negara tidak selalu harus adanya kekurangan jumlah uang/ saham/ surat berharga milik negara, tetapi juga terkait berkurangnya keuntungan negara dalam bentuk
FINAL NOTE
Secara konseptual dan praktis, perdebatan mengenai keuangan negara dalam konteks BUMN/BUMD mencerminkan adanya ketegangan antara logika hukum publik dan hukum korporasi modern. Untuk mengatasi ambiguitas tersebut, pendekatan asas lex specialis derogat legi generali menjadi kunci dalam menentukan rujukan hukum yang paling relevan, khususnya dalam perkara tindak pidana korupsi yang terjadi di BUMN/BUMD. Dalam konteks ini, definisi keuangan negara yang terdapat dalam undang-undang Tipikor memiliki kedudukan khusus sehingga dapat digunakan sebagai dasar interpretasi oleh aparat penegak hukum.
Dengan perspektif tersebut, setiap penyimpangan dalam pengelolaan kekayaan negara termasuk yang ditempatkan pada BUMN/BUMD dapat dikualifikasikan sebagai tindak pidana korupsi apabila memenuhi unsur perbuatan melawan hukum, penyalahgunaan kewenangan, serta adanya pihak yang diperkaya. Oleh karena itu, yang menjadi titik krusial bukan sekadar status formal kekayaan negara, melainkan substansi perilaku pengelolaannya: apakah tindakan tersebut merupakan keputusan bisnis yang wajar atau justru praktik penyalahgunaan kekuasaan yang merugikan kepentingan publik.